行业透视

PPP市场将开启绩效管理新时代

近日,财政部印发了《财政部办公厅关于征求对<政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引(征求意见稿)>意见的函》(以下简称“《征求意见稿》”),旨在内部征求各方意见,明确PPP项目绩效目标与绩效指标管理内容,明晰绩效监控、绩效评价、部门间PPP工作绩效管理,规范十多万亿元投资的PPP项目绩效管理。

绩效管理贯穿PPP项目全生命周期

《征求意见稿》第二条指出,PPP项目绩效管理是指在项目识别、准备、采购、执行及移交阶段中开展的绩效目标和指标设置、绩效监控、绩效评价、结果应用等全生命周期管理活动。据统计,截至今年2月末,全国PPP综合信息平台项目管理库累计达到近9000个项目,投资额超过13万亿元,开工项目累计近5000个。

财政部PPP专家、北京大学PPP研究中心副主任兼秘书长邓冰认为,大量PPP项目陆续进入运营期,绝大部分都涉及政府支付;后期运营阶段,政府监督社会资本或项目公司的重要手段也是绩效,每年支付金额的重要依据取决于考核结果,对PPP项目实行全生命周期绩效管理变得日益重要和紧迫。

“绩效管理是推进PPP项目规范化管理的内在要求,是PPP项目行稳致远的重要内容,是提升公共服务质量的重要环节。《征求意见稿》有利于建立全方位、全过程、全覆盖的政府和社会资本合作项目绩效管理操作指引,及时回应了PPP相关方及社会各界的关切。”邓冰说。

北京市惠诚律师事务所执行主任,财政部、国家发改委PPP双库专家薛起堂认为,《征求意见稿》明确了PPP项目绩效管理是对PPP项目全生命周期的管理活动。“以前实践中只对建设期和运营期进行绩效管理和考核,对PPP项目前期没有考虑。现在《征求意见稿》明确在项目识别准备阶段对绩效目标和绩效指标体系就要充分征求相关部门、专家、社会公众的意见,包括PPP项目识别、准备、采购、执行及移交阶段。”

薛起堂认为,《征求意见稿》表明,国家对PPP项目绩效考核越来越重视,要求每个PPP项目都要制定绩效考核标准。在此之前,没有统一的绩效管理考核标准,实践中每个PPP项目绩效考核标准不一,地方政府对PPP项目绩效考核没有经验,操作指引的出台就非常及时。《征求意见稿》非常全面,内容详实,具有指导性与实操性。

绩效管理优越性不断凸显

相关专家均表示,目前绩效管理制度的优越性不断凸显,将成为PPP市场今后发展的新动向,《征求意见稿》对今后社会资本方参与PPP项目具有很重要的参考价值。

中国PPP基金投资总监范永芳认为,《征求意见稿》的出台将进一步规范与强化PPP项目的绩效管理工作,不仅在绩效管理方面发挥作用,还将对提高项目整体工作质量发挥作用;不仅对社会资本方发挥作用,还会对包括政府在内的相关各方在一定程度上起到绩效考核的作用。“如对实施项目必要性的论证质量、社会资本对项目的理解及参与的理性决策、实施机构选择社会资本的精准性、相关各方对项目实施效果的关注性、相关信息公开的透明性等,都会发挥显著作用。”范永芳说。

财政部、国家发改委PPP双库专家,大岳咨询有限公司总经理金永祥认为,PPP项目绩效管理工作涉及政府和社会资本方的核心利益,是目前PPP实践中难度最大的方面。《征求意见稿》显示了政府重视PPP项目的管理,意义重大。在过去的几年中,政府的工作重点一直放在如何选择社会资本,如何签订PPP协议。“随着越来越多的PPP项目完成建设环节进入运营期和政府付费期,未来PPP项目根据绩效来付费成为重要工作,政企之间出现一些争议现象也属正常。只有做好PPP项目绩效管理,PPP模式才能顺利在中国推进,PPP模式的优越性才能真正显现出来。”金永祥说。

《征求意见稿》规定,绩效监控结果可作为预付费及年度绩效评价的重要依据,政府付费和可行性缺口补助项目,政府支付的费用应与绩效评价结果完全挂钩;使用者付费项目绩效评价结果须与项目公司(或社会资本)获得的项目收益挂钩。薛起堂认为,《征求意见稿》中的全面按效付费制度,会倒逼PPP项目的规范运作。

在挑战中行稳致远

《征求意见稿》明确规定,各级政府、财政部门、行业主管部门、项目实施机构负责组织开展行政区域内PPP项目绩效管理工作,鼓励社会资本参与项目前期的绩效目标和指标的设定与完善,必要时可通过政府采购方式选择并委托第三方专业机构协助。同时,明确规定了各级行业主管部门、项目实施机构是PPP项目绩效目标与绩效指标的编制主体。这些都表明,实行全面绩效考核是今后PPP市场发展的主基调。

邓冰回溯了PPP绩效管理体系经历的从虚到实的过程。他认为,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(以下简称“92号文”)和《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称“10号文”)之前,实施方案有绩效考核设计,但考核结果未与付费挂钩。92号文发布后,绩效考核与付费挂钩,但占比只超过30%。10号文则要求完全与项目产出绩效相挂钩,这是PPP项目重视运营阶段绩效考核的体现。“本次《征求意见稿》发布,体现政府对实施绩效管理的重视。”邓冰说。

事实上,从《征求意见稿》到PPP项目绩效管理真正落地,还有很长的路要走。

范永芳认为,当前有相当比例的PPP项目绩效管理因实施目标不清晰、考核指标不具体、职责分工不明确、具体方案缺乏可操作性、公众等直接或间接相关方参与不足等原因而流于形式,备受诟病。因绩效考核及兑现的短板,政府在选择、管理社会资本时也缺乏抓手,难以判断社会资本的综合能力与项目的匹配性,难以对社会资本提供的服务进行相对准确的评价,进而引起公共产品的产出效果不全面、不充分,产出效率和质量有待提高,甚至还会有固化政府责任、增加隐性债务之风险。


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