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专项债的组合式应用(一):流域治理

2020年,注定是专项债的大年,但是如何实现专项债应有的效益?这是一个值得深思的问题。因此,我将通过一个系列的专题来写专项债的组合式应用,讨论如何更好的使用专项债这一工具,真正落实到那些需要低成本、长期限资金,并且整体效益比较好的领域与项目。

一、什么是流域治理?

流域治理是以某一河流为单位,根据河流的系统性、结合河流流域的自然生态要素,统筹上下游、左右岸、地表地下、城市乡村,协调开发利用、环境整治、生态保护,实施综合治理。

在大江大湖项目中,如果不实施以流域为单位的综合治理,是无法解决污染问题的,比如昆明滇池就是典型案例。因此,近些年流域治理成了生态环境中的重要领域,也是未来水污染防治领域的趋势。

二、困扰实施的痛点与难点

流域治理虽好,但实践起来实在令人头疼。一方面是流域内涉及的内容太多太杂,不仅与环保有关,还涉及水利、农业、林业、航运、供排水等方面,这就要求必须打包成一个大项目来整体实施,需要跨部门的协调才能真正推进项目;另一方面是流域必然涉及上下游、支流,流域通常是一个扇形的、具有大量毛细血管状小河道组成的广大区域,必定跨越行政区域,跨地区的项目通常都是难题,非得上级行政部门协调不可。

如果真正要实现流域治理的效果,除了这些令人头疼的问题之外,还需要面临现实挑战——要实现那么大的项目,资金问题如何解决呢?

三、项目收益来源

项目资金如何解决,那首先要看看项目有没有收益。所幸,流域治理项目虽然费钱,但还是有收益的,主要收入有几方面:一是流域内的供水、污水处理费,这个很好理解,并且除了工商业外,农业用水也是一块重要的收入来源;二是林业的补助与收入,流域治理中通常还涉及到水土流失治理的问题,也是一块收入,对于中西部地区来说还是不错的收入;三是沿线的土地开发,主要是场地修复与一级开发,流域治理必然带动许多土地的价值增长;四是建设用地指标增减挂钩,在项目实施过程中会涉及耕地复垦、农村搬迁,能够结合城乡建设用地增减挂钩项目共同实施;五是内河航运建设收入,如今随着物流体系的综合升级,许多具备条件的地区都开始推行内河高等级航道的建设,虽然前期投入大,但后期的内河航道养护费、港口建设费也将成为地方政府性基金的一大收入来源。

因此,我们可以看到,流域治理虽然前期投入大、涉及方面多,但确实是一个真正能够实现地方多层次发展、可持续发展理念的好项目,也具备长期、多方面的收入来源,非常契合发行专项债的要求。

四、实施架构设计

专项债的发行,是由省政府进行统一代发的,这与流域治理跨地区的特性不谋而合。流域治理项目最佳的实施架构,同样需要省政府进行协调,由省政府或多个地市共同牵头,制定共同的流域综合治理规划,由涉及流域的地市共同出资成立流域开发公司,或者依据各自的流域开发工作内容,各自成立开发公司。

成立了开发公司后,可由具体的实施内容制定开发规划计划,针对不同的收入来源设计不同的架构,比如相对市场化领域的供排水项目,可以通过特许经营、PPP等模式实施;对于有中央预算补贴的林业项目,采用政府购买服务、政府招标的方式签订合同落实;至于与土地开发收入挂钩的、内河航道整治建设的、水利设施的,则非常适宜申报专项债——这是当下成本最低、期限最长的融资渠道,并且还可部分作为项目资本金,又属于政策鼓励的方向,无疑是最佳选择。

五、多维度发展的构想

当然,流域治理项目还存在另一个问题,就是如何解决上下游的共同发展?毕竟上游保护的投入更多,而下游则是受益方;由于江河的自然地理条件,下游的经济发展往往比上游要好的多。

因此,流域开发项目我们还需要在多维度发展上进行一些构想,比如上下游合作共建园区分享税收、实现产业合作共建价值体系,这些横向补偿的模式,是未来一些城市群发展都必须共同面对的问题,如何解决好地方发展中的矛盾,是新经济发展时代的重点。

而专项债模式,不仅降低地方融资成本,更重要的是由省级进行代发代管,不仅有利于降低成本、提高合规性,也有助于省政府通过发行专项债来解决地方发展中的矛盾与不平衡——还有什么是比管钱更好的管理手段呢?


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