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专项债,新一轮PPP的开端

一、专项债的意义

发行地方债的初衷,是为了打开地方政府的融资渠道,为地方建设提供低成本、长期限的资金来源,也是为了将地方债务的规模控制在能够接受的范围之内,实现财政的良性发展。

然而,在限定规模内发行的地方债,依然无法满足地方政府的投资需求,无论是基建投资还是公共服务都是如此,此时就出现两种情况,一是继续土地财政,二是继续举借隐性债务。但这两种情况造成的后果都不容乐观,房地产市场显然已经走到了拐点,政府隐性债务可能引发系统性风险,因此一种相对妥协的模式出现了,就是不计入举债额度的专项债。

专项债有两个特征,一是项目必须有收入来源,并且原则上可以覆盖本息,二是基于能够现金流能够自平衡的特点,不计入一般债的举债额度。因此,专项债显然是一般债的补充,通过建立现金流平衡来发行更大规模、更长期限的地方债,缓解地方财政的困境。

但是,如果项目本身能够建立自平衡的现金流,又何须政府来发行债务呢?当我们深入分析这个问题,就会发现许多专项债的收入都是来自于土地,因此专项债定义的收入其实是政府收入,自然也只能由政府举债,说到底,专项债是地方债务规模的一次定向扩张,是印钞机的定向开启。

二、地方权利扩张再启

10月9日,国务院发布了《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》,明确提到了要缓解地方财政运行困难,适时调整完善地方税税制,培育壮大地方税税源,将部分条件成熟的中央税种作为地方收入,增强地方应对更大规模减税降费的能力。

这个文件其中透露出一个重要的政策信号:伴随着财权的逐渐宽松,地方政府的权利再次随之扩张。十八大以来,中央一直强调,要建立财权与事权相匹配的财政制度。此后的一系列动作:预算法修订、营改增、国税地税合并,无不标志着中央对于地方财政的管控在收紧,以及部分事权的上收,地方政府的权力被关进了笼子里。但此次却罕见的将部分收入划给地方财政,央地关系进入了一个新的周期——在财权让步的同时,必然是任务的下放,与此伴随的必将是稳增长、保就业等一系列具体目标,新一轮地方发展即将来临。

三、依然需要PPP模式

专项债依然是地方债,是政府表内债务,那么那些能够市场化运营的项目该怎么办呢?虽然沉寂已久,但请不要遗忘,我们还有PPP模式。

俗话说,模式本身没有对错,只是要看是否适用。PPP模式当初为何高速发展?是因为严打地方隐性债务,除了PPP模式外无钱可用,许多纯政府付费项目借PPP模式落地;PPP模式为何不再流行?因为政府付费项目找到了更快速、低成本的模式,2018年的EPC+F,以及2019年的专项债。因此,在PPP模式高速发展的那些年,大部分项目其实都依赖政府付费与土地,真正以运营为核心的项目并不多,在政府付费项目改道后,PPP模式的逐渐沉寂并不出人意料。

但是,随着地方发展的再启,新一轮的基建潮即将来临,全面深化改革的进程也将继续推进,公共服务与基础设施逐渐引入社会资本、进入市场化运的趋势是不可逆的,PPP模式一定会以不一样的面貌和方向,回到大家的视线中来。

四、政策弹性空间很大

或许大家仍有疑问,当下PPP的限制如此之多,真的还能发展起来吗?可是,政策是由人来制定的,并且政策的弹性是相当大的;目前PPP的限制主要针对的是纯政府付费项目,对于真运营项目来说,并不存在任何问题,只是目前许多政策还在修编中,有所暂缓。

当下,PPP模式正站在十字路口,一边是专项债的发行,让政府付费项目不再借道PPP模式,也无须采用EPC+F模式新增隐性债务;另一边则是政府端存量基建资产的逐步活化、市场化,这一次PPP模式终于有机会走上一条健康发展的坦途,至于前途究竟如何,尚待具体文件的出台,尤其是难产已久的《PPP条例》何时落地。


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