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地方化债:正确的打开方式

化债思路

化债这事就和环保一样,都知道重要,然而在真正的压力到来之前,地方政府始终兴趣缺缺。那么问题就来了,如果化债真的跟环保一样来真的了呢?

一、被动化债

你没看错,化债是有被动方式的,实际上绝大多数地方政府从未主动进行过化债,但是大家都知道一个道理,就是一旦通胀了,偿债压力就小了。在过去的十多年里,随着M2规模的膨胀和土地价格的飞涨,这一招屡试不爽,以至于许多平台都默认了这样的操作路径,只要持续滚动借款,债务压力始终没有太大。

另一招说来更简单,即偿债周期不在任期内,只要把流动资金续上,足额按期兑付,不出负面消息,剩下的那都不是事。这一招似乎也挺灵,有几个西部区县级政府差点玩脱了,不过结局都还算圆满,至于解决问题花了多少成本,里面又有多少故事,我们就不得而知了。

二、化哪些债?

化债是个玄学,玄在哪呢,就是因为中央宣称的地方债务远远算不上高,还有进一步增长的空间,但现实是许多政府资金早已捉襟见肘,全靠地方债续命。至于融资平台嘛,早就与政府切割,企业的归企业,政府的归政府;隐性债务又是彻彻底底的红线。

相信许多朋友看到这里一定晕了,那么化债到底化的是什么债啊?答案是通过充裕政府表内资金、融资平台可用资金,并配合一系列政策、项目,去化解平台债务与隐性债务。解铃还需系铃人,除了政府自己,还有谁能解决平台债务和隐性债务呢?

三、化债有什么好处?

在许多地方政府内部有个迷思,借债能搞项目,那么化债有什么好处?其实化债的妙处正在于此,稳增长、保就业、全面小康压力很大,需要更多的固定资产投资,而化债正是加大投资力度的先决条件,不把历史遗留问题解决了,怎么新增投资?

另一方面,如今的政策条件与投融资环境与过去多有不同,新增投资不再像过去仅有政府借债的单一途径,完全可以通过多元化的模式来实现。但是,不完全由政府承担责任不代表政府没有责任,更不代表不需要财政资金的支持。不解决既有债务问题,地方发展始终陷于困境。

因此,化债的好处是减少政府本身的风险,也是加快地方政府的结构性改革。

四、谁来化债?

化解需要些什么?需要的是地方政府的决心,也需要钱。也就是说化解地方债务首先要有一个思路通透的领导班子,不然说了也是白搭;其次就是钱的问题了。不过这里面也牵涉了另一个玄妙的问题,地方政府除了财政资金,还有哪些资金可以用呢?

融资平台可以用,这个大家都明白,不必再说,但是财政资金是双向的,既有支出也有收入,要加大支出规模,那就得从收入上动脑筋。此时大家的第一反应都是卖地,然而我并不是指土地财政,而是指基建及公共服务的运营权让渡。随着产权制度改革,经营权与产权可以实现分离,对于我们的财政来说,通过让渡一定年限的基础设施及公共服务的运营权,既可以在短期内获得财政收入,又不存在国有资产流失的问题。在获得财政资金收入之后,地方政府也具备了化债所需的资金。

五、不化债行吗?

说了那么多化债,我们也可以反过来想想,不化债行吗?

有三种情况是不需要化债的,第一种是财政盈余地区,收大于支,化什么债呢?不过这样的地方政府全国也没几个,不必再展开了;第二种是生态功能区,即以生态环境保护为第一要务的不适合发展地区,这样地区注定是吃转移支付和生态补偿的,适度搞搞经济即可,没有大支出的需求,自然也不需要化债;第三种是省会城市,经济发展快,财政收入增长高,融资议价能力强,本来就没什么债务风险。

至于不在以上之列的,还想挤入各种经济带、城市群好好发展的地区,不化债能行吗?今天先把化债的基本思路说清楚了,接下来几篇我们来聊聊化债的各种方案吧,敬请期待。

正确的打样开方式

上一篇我们讲了化债的思路,那么今天我们来聊聊化债的正确打开方式。为什么不直接说如何操作呢?因为各地的情况不一样,生搬硬套是不合适的,但是解决问题的思路是一致的。正确的打开方式,可以视作是化债的准备工作,也可以说是化债的开端,好的开始是成功的一半。

一、政企切割

即使中央强调过很多次,但是在大家的心目中,政府与国企的关系仍然如同亲人般紧密。但是,即使是亲生的崽,现实是政企存在制度隔离,从经济的角度上来说,政企之间必须进行切割,亲父子也得明算帐。不过一家人间分财产肯定是没办法彻底分清楚的,但是至少表面功夫要做足,还没发脱离融资平台职能公告的要抓紧了。

既然政企分家,那么更重要的是,政府与企业间的联系要用现代企业制度和市场经济原则来维系,不能向过去那样找名目发补贴,要签合同。那么这个合同怎么签呢,就很有技术含量,最基础的当然是项目、进度、资金相对应,起码现金流得到保障;进阶点则是委托经营、委托运营,不仅有项目,更有项目本身的收益;再会玩点就是投资合作协议。

政企分家的意义不仅是让财政制度更顺畅,也是让融资平台更像一个企业在运转,两者切割后,反而可以在各自的领域上释放活力,不再困于“政策限制”。

二、引入活水

所有的债务化解的前提都是要引入新的资金,化解地方债务也不例外,没有新的资金进来,怎么盘后存量资产,怎么解决存量债务问题呢?无论是政府还是企业,想要借点钱总是不难的,难的是怎么借到符合要求的钱。想要用这笔钱来化解债务,至少要符合以下要求:一是不限制资金用途,二是不新增债务规模,三是资金来源合法合规。

那么符合以上要求的资金,显然就不是很多了。从目前来看,符合要求的资金大体就这么几类,一是政策性银行的资金,如农发、国开,只是政策性的资金并不是谁都可以拿到;二是通过土地出让、让渡经营权获得的财政收入,这一类相对来说最好操作,但是能够拿出来的经营权始终是有限的,用起来需要精打细算;三是政府出资的产业基金,曾经很火,但是自从管理办法出台后要求政府和社会资本方同股同权后就做的少了,在目前的情况下怎么做要看政府态度。在这个阶段,实际上就能够知道政府对于化债的决心有多大,如果这一步都解决不了,那么后续的操作更是免谈。

三、清库退库

前些年的政府与社会资本合作(PPP)项目很火,但是鉴于大环境的变动,有很多储备项目并没有继续推行,或者签约项目最终卡在了融资上。财政部后续也给出了一些清理不符合政策项目的路径,比如可以转为其他方式运作,退出PPP项目库,不再以PPP模式运行。对于我们想要化债的地方政府来说,应当抓住这个机会,清库退库一批不符合要求的项目,或者以专项债转为政府投资项目,毕竟PPP项目的综合成本可是不低的。

那么清库退库之后干什么呢?要知道地方政府用于PPP项目的额度是受限的,每年度用于PPP项目的支出原则上不能超过当年度一般公共预算的10%,清库退库之后,原本被占用的额度重新释放,可以用作新的投资方向。即使不新上其他PPP项目,纯减少开支、减轻负担,也是对政府有利的。

四、不要盲目转型

融资平台转型是个热门话题,但是切记不要盲目转型。就和地产行业一样,过去几年真转型的地产企业的现状都一眼而尽,老老实实做地产的倒活的滋润,盲目转型还不如不转了。

平台转型是往政企合作平台上转,而不是真的去做实业,先不说有没有那个能力,单纯实业所需的前期投资,就能压的平台喘不过气来。因此,先化债,再转型,即使要转型也仍然是往政企合作的方向去走,市场化的项目还真不适合平台去干。

五、适度放手

阻碍化债的最大问题,是观念问题,全面深化改革到了今天,从制度上已经完成了大量的工作,但依然没有改变地方政府喜欢什么都抓的现状。抓的太多,意味着政府的负担沉重,支出繁杂且不可控,要想化债就得减负,就得适度放手,市场的由市场调节,政府不应该过度干预。

但是,政府放下的,企业可以捡,平台可以把政府放下的职能拿去。虽说不一定是什么好生意,但至少可以作为转型期的过渡产业,也不加重债务负担,政府也能放心。只是方式方法仍然需要注意,政企必须分开,隐性债务不能再有,大家要按合同办事呀。

化债基金的可行性

讲了这么多思路,不讲讲具体模式肯定说不过去,那么先从政府产业基金的路子开始讲吧。政府产业基金是曾经红极一时的玩意,熟悉政信业务的朋友肯定记得。只是金融机构参与基金认购时对于地方的资信要求还是比较高的,仅限于沿海经济较好的地级市,或者中西部的省会城市与经济中心,其他的地级市,则还是采用其他方式为宜,具体会在后续篇章里讲。

一、政策框架

国家发改委制定了《政府出资产业投资基金管理暂行办法》(发改财金规[2016]2800号),这是化债基金发行的框架。之前有一些地方推行的化债基金只是从募集的角度称之为“基金”,和政府出资的产业基金不能混为一谈。

因此,这里说的化债基金,指的是依据管理办法发行的、有政府出资的产业基金。基金应当公开选择符合要求的基金管理人,通过基金章程、合伙协议等方式进行投资运作,政府不干涉基金日常事务管理。从政策上并没有限定政府的行政级别,理论上来说区县级政府也可以这样操作,但是金融机构是否买账就是另一回事了。

二、基金用途

暂行管理办法明确规定了基金的投资领域和投资方式,可投资领域包括非基本公共服务、基础设施、住房保障、生态环境、区域发展、战略性新兴产业和先进制造业、创业创新,基本涵盖了新的投资需求;而投资方式很简单,限定于股权投资。

那么股权投资怎么用于化债?这就要从两方面来说,一是可以通过该基金对本地区国有企业的新项目进行资本金的支持,从而改善现金流,将既有资金用于隐性债务的偿还;二是可以通过国有企业以市场化的方式获取地方基础设施的经营权、运营权,以此来成立专门的项目公司,获得来自基金的股权投资,从而减轻政府与平台共同的资金压力。

从金融机构的角度来说,如果把投资途径限定在以上两个方面,那么资金风险显然是相对可控的,也不增加地方债务规模,合法合规性也完全没有问题。

三、发行规模

从管理办法来看,发行规模分为三种,一是50亿以上,需要经国家发改委进行材料完备性和产业政策符合性审查,显然地级市不需要这么大的规模,因此不在本文讨论之列;二是超过省发改委规定的数额,但低于50亿元的,需要省发改委进行审查,大部分地级市发行的即在此之列,三是不超过省发改委规定的,由地方发改委审查即可,若区县级发行小型基金,则在此之列。如果省里没有明确规定呢?那就是无论金额大小都要报了。

从实际情况来看,化债基金的发行规模在5-20亿元间是合理的,按每个项目投资10%计算,可以做50-200亿元的新增项目,基本涵盖了未来2年的投资需求,足够化解大部分的隐性债务问题。

四、基金架构

化债基金的发行,必然是由政府与社会资本共同出资成立,并且如今强调政府与社会资本的出资应当同股同权,不再像以往一样,让政府资金担任基金的劣后级。此后商业银行参与的热情急剧下降,风险问题始终无法解决。

但是化债基金,可以从基金章程、投资协议上约定基金投资的方向,先从源头上解决投资项目的风险问题;其次,一旦融资平台脱钩,国有企业的市场化运作项目,是可以为基金的股权投资作出增信与担保的,也可以通过设立子基金来隔离风险,只要投资期间符合项目资本金的有关要求、不新增政府债务即不存在政策风险。加上其本身投向的领域就是低风险的公用事业领域,加上具体落实到项目时的增信,一定程度上可以解决风险的问题。从商业银行的角度来说,基建领域的股权投资是始终要迈出去的一步,不如就从化债基金开始吧。

五、如何退出

化债基金的落地是政府的高光时刻,而社会资本担忧的是退出问题。一般情况下,基金投资的期限不超过5年,子基金模式下不超过8年,在目前的情况下,基本上是需要与项目现金流挂钩,进一步降低项目风险。

目前比较合规的方式是由股权转让、股东回购与投资退股构成,在化债项目时,可以考虑几者相结合,在一个比较合理的期限内由股东回购,以及项目收益优先保障社会资本等。通过化债基金,降低了财政与平台的现金流压力,实际上也是显著降低了地方财政可能存在的风险,对于在当地投入大量资源的城商、农商行来说,显然是合作共赢的好办法。


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